Grundrechte „Das gehört eigentlich in ein Gesetz“

Der Unmut über die Corona-Einschränkungen scheint bei einem Teil der Bevölkerung zu wachsen. Immer wieder gibt es Demos wie in Stuttgart, bei denen sich Tausende gegen die Grundrechtsbeschränkungen durch die Corona-Verordnung der Landesregierung wehren. Die BZ hat bei einem Experten nachgefragt, wie die Verordnung, die stets erneuert wird, rechtlich zu beurteilen ist. Arne Pautsch ist Professor an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg.

Herr Professor Pautsch, gab es schon einmal eine vergleichbare Situation, in der quasi wöchentlich Verordnungen aktualisiert wurden?

Arne Pautsch: Nein, eine solche Situation hat es bislang so noch nicht gegeben. Dies gilt vor allem im Hinblick darauf, dass es seit Bestehen des Grundgesetzes noch nie zu einer derart massiven Einschränkung von Grundrechten auf dem Verordnungswege gekommen ist. Diese „Kettenverordnungsgebung“ im Zusammenhang mit der Abwehr der Corona-Infektionsgefahren ist gerade wegen Zahl und Intensität der Grundrechtseinschränkungen verfassungsrechtlich bedenklich. Bei allem Verständnis dafür, dass sehr rasch auf die Ausbreitung des Coronavirus reagiert werden musste und das hohe Gut des Gesundheitsschutzes der Bevölkerung nicht in Gefahr gebracht werden durfte. Insoweit war zumindest ein kurzzeitiger Rückgriff auf das Instrument der Rechtsverordnung zunächst vertretbar.

Warum ist das möglich? Ist nicht eine Verkündung notwendig?

Formal gibt es eine Verordnungsermächtigung im Infektionsschutzgesetz, einem Bundesgesetz, das die Landesregierungen dazu ermächtigt, zur Abwehr von Infektionsgefahren Regelungen in einer Rechtsverordnung zu erlassen. Die auf dieser bundesrechtlichen Grundlage erlassenen „Corona-Verordnungen“ der Länder müssen selbstverständlich verkündet werden, damit sie in Kraft treten können. Dies geschieht natürlich auch, allerdings zum Teil in abgekürzter Form. So in Baden-Württemberg im Wege der sogenannten Notverkündung. Auch das ist aus rechtsstaatlichen Gründen zumindest nicht unproblematisch, wenn es zum Dauerzustand wird.

 Warum kann man solche Beschränkungen überhaupt mit Verordnungen bestimmen? Wird so nicht die Legislative außer Kraft gesetzt?

Das genau ist das verfassungsrechtliche Kernproblem. Außerhalb von Krisenzeiten wäre es nach aller verfassungsrechtlichen Erkenntnis undenkbar gewesen, so massive Grundrechtseinschränkungen – gewissermaßen „am laufenden Band“ – durch die Exekutive zu veranlassen. Grundrechtseinschränkungen gelten als so wesentlich, dass sie im Regelfall durch Parlamentsgesetz zu erfolgen haben. Das ist auch mein Hauptkritikpunkt: Die Landtage hätten durchaus die Möglichkeit, auch in Corona-Zeiten anstelle der Landesregierungen tätig zu werden.

Wie zum Beispiel?

Für den hier einschlägigen Fall kennt das Grundgesetz in Artikel 80 Absatz 4 sogar einen Ausweg: das sogenannte verordnungsersetzende Landesgesetz. Das, was in den Corona-Verordnungen steht, hätte somit auch in ein vom Landtag erlassenes Gesetz übernommen werden können. Jedenfalls nach der ersten Phase der Corona-Verordnungen, bei denen rasches Handeln durch die Landesregierung zur Infektionsabwehr geboten erschien, wäre diese Option ernsthaft zu erwägen gewesen.

Hat ein betroffener Bürger die Möglichkeit gegen die Beschränkungen vorzugehen? Und wie?

Ja, diese Möglichkeit gibt es. Die Verwaltungsgerichtsordnung und das baden-württembergische Ausführungsgesetz dazu sehen die Möglichkeit einer Normenkontrolle vor. Zuständig ist der Verwaltungsgerichtshof in Mannheim. Auch eine Einstweilige Anordnung als Eilentscheidung, worauf es mit Blick auf die Regelungen in den sich binnen kurzer Frist ändernden Corona-Verordnungen ankommt, kann erwirkt werden. Das würde dann im Erfolgsfalle dazu führen, dass das Gericht die betreffende Regelung in der Verordnung außer Kraft setzt. Effektiver Rechtsschutz ist also auch in Corona-Zeiten zu erlangen.

 Wie ist die Corona-Verordnung des Landes handwerklich zu beurteilen?

Den Corona-Verordnungen – nicht nur der baden-württembergischen – merkt man natürlich an, dass sie gewissermaßen die eilige Reaktion der Landesregierung auf eine nahezu völlig unbekannte Gefahr – nämlich Covid-19 – sind und daher gewiss keine gesetzlichen  Meisterwerke sind. Das ist bei aller Kritik, die von verfassungsrechtlicher Seite vor allem mit Blick auf die auf bloßem Verordnungswege erfolgten massiven Grundrechteinschränkungen zu üben ist, nachvollziehbar. Auch ein verordnungsersetzendes Gesetz des Landtages müsste unter hohem Zeitdruck erlassen werden. Das schließt Fehler nicht aus.

Was sind die Hauptschwachpunkte der Verordnung?

Bedenklich ist zum einen, dass es vor allem in den ersten Verordnungen auch unbestimmte Regelungen gibt, bei denen eher offen bleibt, was gemeint ist. Beispielsweise kann man sich fragen, was mit „Unabkömmlichkeit“ gemeint ist, um an der erweiterten Notbetreuung in Kindertagesstätten teilnehmen zu dürfen. Eigentlich sind Verordnungen gerade dazu da, Gesetze in Detailfragen zu präzisieren. Die Corona-Verordnungen ersetzen aber derzeit überwiegend gerade das, was eigentlich in ein Parlamentsgesetz gehört. Zum anderen ist es zumindest unüblich, so viele unterschiedliche Lebensbereiche gleichzeitig in einer Rechtsverordnung zu regeln.  Dort sind ja nicht nur allgemeine Regeln wie das Kontaktverbot beziehungsweise die Abstandsregelungen oder die Maskenpflicht enthalten, sondern zugleich etwa auch Vorgaben für die Schulen oder Hochschulen sowie zur Notbetreuung in Kindertageseinrichtungen getroffen. Auch hier gilt: Das gehört eigentlich in ein Parlamentsgesetz und ist mitunter gar nicht mehr von der Verordnungsermächtigung aus dem Infektionsschutzgesetz gedeckt.

Wie sehen Sie vor dem Hintergrund der Kritikpunkte die jüngst stattgefundenen Demonstrationen?

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Artikel 8 des Grundgesetzes zählt zu den wichtigsten Freiheitsgrundrechten. Das Bundesverfassungsgericht misst ihm eine für die freiheitlich-demokratische Grundordnung geradezu konstituierende Bedeutung zu. Das sagt im Grunde genommen schon alles, wenn man bedenkt, dass ebenjenes Grundrecht aufgrund der absoluten Versammlungsverbote in den ersten Corona-Verordnungen nicht mehr wahrgenommen werden konnte. Daher sind die jetzt unter Schutzvorkehrungen stattfindenden Demonstrationen nichts anderes als ein Ausdruck aktiven Grundrechtsgebrauchs.

Vielen Dank für das Gespräch